ОБОБЩЕНИЕ
судебной практики по рассмотрению мировым судьей
дел об административных правонарушениях, предусмотренных
ч.1,3 ст. 9.1, ч.1 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ
Для проведения данного обобщения взяты дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1,3 ст. 19.1, ч.1 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ, рассмотренные мировым судьей судебного участка Ташлинского района Оренбургской области за период 2010-2011годы.
За 2010 год мировым судьей рассмотрено всего 653 дела об административном правонарушении, из них по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ - 74 дела, по ст. 19.7 КоАП РФ - 11 дел, дел по ст. 19.1 в производстве не было.
За 2011 год мировым было рассмотрено всего 490 дел, из них по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ – 60 дел, по ст. 19.7 КоАП РФ – 11 дел, по ст. 19.1 дел в производстве также не имеется.
Анализ дел данной категории в динамике показал, что в 2011 году незначительно снизилось количество дел рассмотренных по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ, в делах по ст. 19.7 КоАП РФ динамики не наблюдается.
Протоколы по данным правонарушениям составляются различными органами и должностными лицами в пределах их компетенции. Наибольшее количество протоколов по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ составляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора их доля в 2010 году составила 71,6%, в 2011 году – 66,7% (снижение объясняется введение в действие ч. 12 и 13 ст. 19.5 КоАП РФ по которым стали составлять протоколы органы государственного пожарного надзора). По ст. 19.7 КоАП РФ наибольшая доля возбужденных дел приходится в 2010 году на прокуратуру района – 54,5%, а в 2011 году на Россельхознадзор в области ветеринарии – 63,6%.
Изучение дел показало, что сроков их рассмотрения мировым судьей допущено не было, в основном все дела данной категории рассмотрены в течение 14 дней со дня поступления в суд, есть случаи и более раннего рассмотрения.
Всего за рассматриваемый период было обжаловано 4 постановления по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ, не вступивших в законную силу, по ст. 19.7 КоАП РФ постановления не обжаловались. Случаев обжалования вступивших в законную силу постановлений не имеется.
Из них в 2010 году обжаловано одно постановление мирового судьи о назначении административного наказания юридическому лицу. Данное постановление было отменено и производство по делу прекращено районным судом за отсутствием состава правонарушения. Других жалоб на постановления по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ не поступало, качество рассмотрения таких дел составило – 98,7%, по ст. 19.7 – 100%.
В 2011 году было обжаловано 3 постановления мирового судьи о прекращении производства за отсутствием состава правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ, вынесенные в отношении одного должностного лица и двух юридических лиц. По результатам рассмотрения жалоб все постановления мирового судьи оставлены районным судом без изменения, а жалобы без удовлетворения. Других жалоб на постановления по делам данной категории не поступало, общее качество рассмотрения таких дел составило 100%.
Изучение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ, рассмотренных мировым судьей за 2010-2011 годы, показало следующее:
1. К административной ответственности по указанным делам привлекались должностные лица и юридические лица. Случаев привлечения к ответственности граждан не имеется. В качестве должностных лиц по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ мировым судьей привлекались руководители юридических лиц, где проводились проверки надзорными органами, по результатам которых руководителям выдавались предписания об устранении нарушений законодательства. К ним мировым судьей относились: заведующие детских садов, директора школ, главный врач больницы, директора предприятий и другие руководители, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции и другие лица согласно примечания к ст. 2.4 КоАП РФ.
Статус выше указанных лиц, как должностных, устанавливается мировым с помощью учредительных документов юридических лиц, в которых предусмотрены органы управления юридическим лицом, а также документов о назначении (избрании) на должность (приказов, контрактов и т.п.), должностных инструкций. Данные документы имеются во всех делах.
2. Подсудность дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ определяется мировым судьей в соответствии с ст.ст. 23.1, 29.5 КоАП РФ и подпунктом «з» пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 года №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» о том, что если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность. Исходя из этого, подсудность дел данной категории определяется местом нахождения юридического лица, индивидуального предпринимателя, где были выявлены нарушения требований законодательства и выданы предписания об устранении этих нарушений.
При привлечении к административной ответственности должностных лиц - глав сельских администраций по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ следует учитывать, что они в соответствии с законом Оренбургской области от 10.10.2007 года № 1599/344-IV-ОЗ «О едином реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Оренбургской области» занимают должности муниципальной службы в местной администрации, что в соответствии с ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ является основанием к отнесению данных дел к подсудности районного суда, так как санкцией ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ наряду со штрафом, предусмотрена дисквалификация. По этому дела по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении лиц, указанных в ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрению мировым судьей не подлежат, так этим лицам он не может назначить дисквалификацию.
Исходя из вышеуказанного, мировым судьей в 2011 году было передано по подсудности в районный суд два дела по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении глав сельских администраций.
3. При подготовке к рассмотрению дел по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ имели место 3 случая возвращения мировым судьей протоколов для устранения недостатков, из них в 2010 году было возвращено - 2, в 2011 году -1.
Все три протокола возвращались в один и тот же орган по основанию неполноты представленных материалов дела. Так, были возвращены протоколы в государственную жилищную инспекцию о привлечении к административной ответственности юридического лица ООО «***» в связи с отсутствием документов, подтверждающих законность выдачи предписаний данному юридическому лицу. В частности документов, что юридическое лицо является управляющей организацией данных многоквартирных домов, где проводилась проверка (решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, договор на управление многоквартирным домом с данным юридическим лицом. Наличие данных документов в деле имеет определяющее значение при проверке судом законности предписания в адрес ООО «***» на эти дома и виновности лица в его невыполнении.
Кроме того, один протокол был возвращен по дополнительным основаниям, кроме указанных, а именно, отсутствовали сведения об уведомлении юридического лица о проведении внеплановой проверки, а также сами предписания, которые являлись основанием и предметом проведения внеплановой проверки и сведения о правоспособности юридического лица.
4. Изучение дел показало, что случаев приостановления мировым судьей производства по таким делам не было, к тому же приостановление производства по административным дела КоАП РФ не предусматривает.
Можно высказать мнение, что в случае, когда лицо заявляет ходатайство о приостановлении производства по делу в связи с обжалованием предписания (постановления, представления, решения) органа должностного лица, осуществляющего государственный контроль (надзор) то в соответствии с ст. 29.1 КоАП РФ при подготовке дела к рассмотрению суду надлежит вернуть протокол для устранения недостатков в связи с неполнотой представленных материалов дела, так как решение по жалобе о проверке законности предписания будет иметь определяющее значение о наличии состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ и соответственно законность возбуждения дела должностным лицом. В случае, если такое ходатайство заявлено лицом после принятия дела судом к производству, то в соответствии с ст. 29.7 КоАП РФ суду надлежит рассмотреть ходатайство и в удовлетворении отказать, так как КоАП РФ не предусматривает возможности приостановления производства по административным делам. В связи с тем, что решение по жалобе лица на предписание будет являться важным доказательством виновности или невиновности по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ, то суду надлежит отложить производство по делу в связи с необходимостью истребования дополнительных материалов по делу и поставить в известность суд, рассматривающий жалобу о наличии в производстве суда такого дела и необходимости направления решения по результатам рассмотрения жалобы. Отложение рассмотрения дела в таком случае возможно неоднократно, но в пределах срока давности привлечения лица к административной ответственности. По истечении срока давности производство по такому делу подлежит прекращению по п.6 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ. При этом лицо представляет суду доказательства того, что жалоба на предписание действительно находится в производстве другого суда, либо такие сведения запрашиваются самим судом.
5. При рассмотрении дел данной категории трудностей в установлении объективной стороны состава административного правонарушения у мирового судьи не вызывало. Объективную сторону данного состава административного правонарушения составляет невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.
При рассмотрении дел, мировым судьей всегда выяснялся вопрос о законности предписания, в том числе в плане наличия полномочий органа на проведение поверки лиц, в отношении которых составлен протокол по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ. Полномочия проверялись на основании нормативно-правовых актов регулирующих деятельность соответствующего надзорного (контрольного) органа и перечня, указанных в нем должностных лиц данного органа имеющих право полномочие на проведение проверок и выдачу предписаний об устранении нарушений в соответствующей сфере государственного управления. О рассмотрении данных вопросов мировой судья всегда отражает в постановлениях. Кроме того, выясняется фактическое наделение лица соответствующими полномочиями, а именно состояние в конкретной должности данного органа.
6. Из всех изученных дел данной категории имеются 7 дел в 2010 году и 7 дел в 2011 году, по которым производство было прекращено мировым судьей, а одно из них в 2010 году прекращено районным судом по результатам обжалования постановления мирового судьи.
Основаниями прекращения производства по рассмотренным делам являются:
- п.1 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ – за отсутствием события административного правонарушения. При прекращении по данному основанию мировым судье учитывалось следующее:
А) событие административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ наступает в случае, когда ранее выданное в установленном законом порядке предписание не было выполнено в установленный в данном предписании срок. Отсутствие в предписании указания на срок его выполнения, указывает на невозможность наступления события данного административного правонарушения. В предписании установлен только срок для письменного уведомления или сообщения в орган о принятых мерах по выполнению предписания. Этот срок не может быть признано судом, как срок, установленный для выполнения предписания. Уведомление или сообщение – это действия, носящие информационный характер, они не связаны с устранением выявленных нарушений и не определяют юридическое содержание предписания.
Так, такие обстоятельства были установлены мировым судьей по делу об административном правонарушении по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении должностного лица – директора МУП «***» о невыполнении предписания и.о. начальника Юго-Заподного территориального отдела управления Росспотребнадзора. В предписании было указано по пунктам устранить нарушения санитарного законодательства, при этом срок устранения каждого из них в отдельности или в целом по предписанию не установлен. Кроме того, было установлено, что предписание было выдано директору юридического лица, то есть должностному лицу в нарушение положений п.2 ст.50 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а посему юридической силы не имело;
Б) Неверное понимание должными лицами составляющими протокол содержания и юридического назначения предписания и отнесение к ним иных документов с требованием представить документы или сведения в орган надзора (контроля) с установлением срока для выполнения.
Так, при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении юридического лица АКФХ *** района, было установлено, что в связи с неисполнение требований п.3 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях» (небыли представлены отчеты в Управление *** в срок до 15.04.2011 года по формам №ОН0001 и №ОН0002, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15.04.2006 года №212. В связи с этим нарушением Управлением в адрес Ассоциации вынесено предупреждение от 16.07.2011 года об устранении нарушения в месячный срок со дня получения и установлении обязанности информировать Управление о принятых мерах по устранению выявленных нарушений в срок до 09.08.2011 года. В установленный срок информации по устранению выявленных нарушений в Управление не поступило, в связи с чем, Управлением в отношении Ассоциации было возбуждено административное дело по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ.
Из анализа законодательства РФ по данной ситуации было установлено, что Ассоциация обязана была в срок, установленный законом, а именно до15.04.2011 года представить в Управление документы за 2010 год, перечень которых также определен законом, в виде отчетов по формам ОН0001 и ОН0002, установленным Правительством РФ.
Невыполнение данной обязанности юридическим лицом - некоммерческой организацией, является событием административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ и квалификации по другим статьям КоАП РФ не требует.
В соответствии с п. 13 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях», невыполнение предусмотренной правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
Таким образом, правонарушение было совершено Ассоциацией 16.04.2011 года и юридическое лицо не было своевременно привлечено к установленной законом ответственности, так как (трех месячный) срок давности истек 16.07.2011 года.
Кроме того, мировой судья правильно сделал вывод о том, что вынесенное Управлением предупреждение в адрес Ассоциации содержит в себе только одно требование – представить в государственный орган предусмотренные законом сведения. Данный вывод суда основан на том, что анализ отчетов некоммерческих организаций, в том числе и выявление фактов их непредставления, не являются мероприятием, связанным с проверкой деятельности некоммерческой организации. Выявление, каких либо нарушений в деятельности некоммерческих организаций возможно только в результате проведения проверки, которая должна проводится по установленной законом процедуре, по установленным законом основаниям и сопровождаться установленными законом документами, так как в соответствии с п. 4.1 ФЗ «О некоммерческих организациях», при проведении проверок некоммерческих организаций, применяются положения ФЗ от 26.12.2008 года № 249-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Поскольку, письменное предупреждение Управления не содержит в себе указания на необходимость проведения юридическим лицом, каких либо мероприятий связанных с устранением нарушений закона и вынесено было не в результате проведения проверки, а в результате непредставления Ассоциацией отчета в установленный законом срок, то невыполнение законного требования, изложенного в предупреждении о представлении, предусмотренных законом отчетов, не является событием административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ, так как отсутствует юридический факт невыполнения предписания, подтвержденный в установленном законом порядке. В данной ситуации мы видим попытку органа подменить один вид ответственности, другим, за одно и тоже правонарушение, но с разными сроками давности.
Производство по данному делу было прекращено в порядке ст. 29.1 КоАП РФ на стадии подготовки дела к рассмотрению. Правильность позиции мирового судьи по данному делу утвердил районный суд, который рассматривал данное дело по жалобе Управления и оставил решение без изменения, а жалобу без удовлетворения.
- по п.2 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ – за отсутствием состава административного правонарушения. Прекращение дел по данному основанию осуществлялось мировым судьей при наличии по делу следующих обстоятельств:
А) проведение проверки юридического лица с грубым нарушением установленных законом требований. Результаты такой проверки, в том числе и выданное предписание, считаются полученными с нарушением установленных требований и не могут быть использованы в качестве доказательства по делу об административном правонарушении.
При решении вопроса о виновности лица в совершении административного правонарушения, предусмотрено ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ суду необходимо дать оценку законности выданного предписания, следовательно, если предписание было получено с нарушением закона, то лицо не может быть признано виновным в его невыполнении, так как ч.3 ст. 26.2 КоАП РФ не допускает использование доказательств, полученных с нарушением закона.
Так, при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1ст.19.5 КоАП РФ в отношении должностного лица – директора МОУ «***» было установлено, что предписание об устранении нарушений санитарного законодательства было выдано в адрес школы территориальным отделом управления Роспотребнадзора в результате плановой выездной проверки, проведенной на основании распоряжения данного органа. Распоряжением установлено, что проверка должна быть начата с 03.03.2011 года и окончена не позднее 31.03.2011 года. В распоряжении имеются данные о том, что его копия получена директором школы 02.03.2011 года. В соответствии с ч.12 ст.9 ФЗ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ, о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.
Таким образом, судом было установлено, что при проведении плановой выездной проверки школы был нарушен срок предварительного уведомления о проведении такой проверки, установленный законом, а именно юридическое лицо было уведомлено за один день до начала проведения проверки, что является грубым нарушением. Из анализа ч.1 ст.20 вышеуказанного закона следует, что если проверка проведена с грубым нарушением установленных законом требований, то результаты проверки, то есть акт проверки и выданное на его основании предписание, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований, которые являлись предметом проверки. Незаконность предписания повлекла прекращение производства за отсутствием состава.
Б) не установление судом прямого умысла на невыполнение предписания.
Так, мировым судьей было рассмотрено дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении юридического лица – администрации МО *** сельсовет. За невыполнение в установленный срок предписания главного государственного инспектора безопасности дорожного движения района об устранении нарушений, угрожающих безопасности дорожного движения (не убран снежный накат, не устранена колейность, дороги на улицах не обработаны противогололедными материалами) мировой судья вынес постановление о назначении юридическому лицу административного штрафа.
С данным постановлением глава администрации не согласился и обжаловал его в районный суд. По результатам рассмотрения жалобы постановление мирового судьи было отменено и производство по делу прекращено за отсутствием состава. В решении суд указал на следующее: в предписании был установлен не достаточный срок для выполнения; в дни, когда подлежало выполнять предписание, шёл снегопад, что являлось объективной причиной препятствующей чистке дорог; кроме того температура воздуха была низкой, что препятствовало обработке дорог смесями от гололеда и колейностей; кроме того, администрацией был заключен договор о предоставлении техники для производства работ с *** ДУ, так как своей техникой администрация не располагает. Все вышеуказанные обстоятельства указывали на отсутствие у администрации прямого умысла на невыполнение предписания, поэтому дело было прекращено.
Следует заметить, что при рассмотрении дела у мирового судьи о данных обстоятельствах сведений не было (кроме того, что температура воздуха составляла - 21ºС), ходатайств о вызове свидетелей и получении дополнительных доказательств не заявлялось. Активность в представлении доказательств со стороны администрации проявилась по данному делу только в районном суде.
- п.6 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ – за истечением срока давности.
Так, мировым судье при рассмотрении дела об административном правонарушении по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении должностного лица – директора МДОУ ДОД «***» было установлено, что предписанием ГПН по *** району был установлен срок выполнения до 10.08.2006 года. Для привлечения должностного лица к административной ответственности по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ установлен срок давности в 1 год со дня совершения административного правонарушения. Указанное правонарушение не является длящимся и считается совершенным с момента истечения срока, установленного для выполнения предписания. По данному делу судом правильно исчислен срок давности с 11.08.2006 года по 11.08.2007 года, то есть срок давности истек. Протокол был составлен 22.01.2010 года с нарушением требований закона, так как при наличии такого основания производство возбуждению не подлежит.
Случаев прекращения дел данной категории по основанию, что у лица, привлекаемого к ответственности, не было достаточных финансовых средств для выполнения предписания, в практике мирового судьи за рассматриваемый период нет. По делам данной категории лица, по основанию малозначительности деяния, от административной ответственности не освобождались.
7. Изучение дел показало, что в производстве мирового судьи не было случаев, когда лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, ссылалось на то, что срок, установленный в предписании, недостаточен для устранения выявленных нарушений законодательства.
Можно высказать мнение, что при наличии такого обстоятельства по делу следует выяснить обращалось ли лицо в орган выдавший предписание с ходатайством о продлении срока выполнения предписания, а также какие объективные причины могут повлиять на невозможность выполнения предписания в установленный срок, их фактическое наличие по делу и установлены ли нормативы времени для выполнения мероприятий по предписанию законодательством. Если все эти обстоятельства имеют место по делу, то производство подлежит прекращению за отсутствием состава, так как у лица нет умысла на невыполнение такого предписания.
В производстве мирового судьи также нет случаев, когда лицом были заключены договоры на производство работ по устранению нарушений законодательства, указанных в предписании, но обязательства по ним в установленный срок не исполнены.
Следует отметить, что при разрешении дела с указанным обстоятельством необходимо всесторонне изучить вопрос о необходимости и целесообразности заключения таких рода договоров. Необходимо выяснить отсутствие у лица возможности своими силами выполнить соответствующее мероприятие по предписанию, что препятствует, объективные и субъективные причины. Кроме того, с кем заключен договор, на выполнение каких работ он заключен, когда и какова причина его неисполнения (например, лицо заказавшее выполнение работ не выполнило условий договора по предоплате). Если на все эти вопросы суд получит положительные ответы, то есть в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности, то дело надлежит прекратить за отсутствием состава правонарушения (отсутствует вина). Если будут получены сведения не в пользу лица, то договор был заключен с целью снять с себя ответственность за невыполнение предписания, и наличие такого договора не может являться основанием для освобождения лица от административной ответственности за невыполнение предписания.
8. В практике мирового судьи по делам данной категории не было случаев, когда лица, привлекаемые к административной ответственности, заявляли о грубых нарушениях, допущенных органом при проведении проверки. Тем не менее, такие вопросы рассматривались мировым судьей по своей инициативе при проверке законности предписаний, в том числе соблюдении органом при проведении проверки требований ФЗ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». При установлении грубых нарушений в действиях органа при проведении проверки мировой судья производство по делу прекращает за отсутствием состава административного правонарушения. Подробно данный вопрос освещен в пункте 6 настоящего обобщения в абзаце прекращения дел за отсутствием состава, там же приведен пример из практики.
9. По указанной категории дел мировым судьей виновным лицам назначались административные наказания в виде штрафа. Штраф в минимальном размере для соответствующего лица, назначался судом при условии отсутствия, отягчающих вину обстоятельств, признания вины лицом, совершения нарушения впервые, а также с учетом имущественного и материального положения лица. Наказания в виде дисквалификации за рассматриваемый период мировым судьей не назначалось.
10. Сложностей с исчислением срока давности привлечения к административной ответственности по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ у мирового судьи не возникает. При привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц мировым судьей применяется общий срок давности, установленный ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ в соответствующей редакции до 04.05.2010 года два месяца и с 04.05.2010 года - три месяца со дня, следующего за днем, когда истек срок выполнения предписания. При привлечении к административной ответственности должностных лиц мировой судья применяет срок давности, установленный ч.3 ст. 4.5 КоАП РФ – 1 год со дня, следующего за днем, когда истек срок выполнения предписания. Данный удлененый срок подлежит применению, так как санкция ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ предусматривает для должностных лиц административное наказание в виде дисквалификации.
Сложностей с определение момента совершения административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ у мирового судьи также нет. Момент совершения правонарушения по делам данной категории определяется мировым судьей с учетом п. 13 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях», невыполнение предусмотренной правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
Таким образом, данное административное правонарушения считается оконченным на следующий день, следующий за днем истечения срока, установленного для выполнения предписания.
Срок давности по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ не зависит от того, об устранении нарушений какого законодательства идет речь в предписании, так как объективная сторона данного административного правонарушения состоит именно в том, что лицо не выполнило в установленный срок законного предписания, при этом нет никакой разницы нарушения какого законодательства составляют содержание предписания. Данный вывод следует из того, объектом правонарушения здесь является не конкретное законодательство в какой либо отрасли, а установленный порядок управления, и в частности контрольно-надзорные правоотношения, возникающие между субъектами контроля (надзора) и поднадзорными субъектами.
В производстве мирового судьи нет дел данной категории, по которым имели бы место нарушения сроков давности привлечения к административной ответственности.
11. За рассматриваемый период, по делам данной категории, представления в порядке ч.1 ст. 29.13 КоАП РФ мировым судьей не выносились.
Изучение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ, рассмотренных мировым судьей за 2010-2011 годы, показало следующее:
1. При производстве по таким делам мировой судья всегда проводит проверку правильности составления протокола об административном правонарушении, в том числе полномочие должностного лица на составлении протокола, выполнены ли условия составления протокола в отсутствие лица, кто участвует при составлении протокола в качестве представителя юридического лица, имеются ли документальное подтверждение полномочий данного лица. Случаев участия при составлении протокола представителя физического лица (должностного лица) в производстве мирового судьи не было. Тем не менее, проверять полномочия таких лиц необходимо, так как это будет определять законность протокола. Полномочия в таких случаях должны быть подтверждены доверенностью. Кроме того, мировым выясняются все вопросы составления протокола, изложенные в ст. 28.2 КоАП РФ.
2. При подготовке к рассмотрению дел по ст. 19.7 КоАП РФ имели место 7 случаев возвращения мировым судьей протоколов для устранения недостатков, из них в 2010 году было возвращено - 2, в 2011 году -4.
Основанием для возвращения протоколов на доработку являлось:
- не указание в протоколе места совершения административного правонарушения, сведений о законном представителе.
Например, Государственной инспекцией труда был составлен протокол в отношении юридического лица - ООО «***» по ст. 19.7 КоАП РФ. В протоколе не было указано место совершения правонарушения, отсутствовали сведения о законном представителе юридического лица и не было документов подтверждающих правоспособность юридического лица. По этим основаниям протокол был возвращен на доработку;
- не полнота представленных материалов дела.
Например, управлением Россельхознадзора был составлен протокол в отношении должностного лица – главы КФХ «***» К.Н.С. по ст. 19.7 КоАП РФ. В материалах дела отсутствовали данные подтверждающие статус К.Н.С. как главы КФХ. Из материалов дела следовало, что глава КФХ не представил в управление Россельхознадзора не сведения (информацию) которую он обязан был бы представить в силу закона, а не представил документы для проведения внеплановой документарной проверки, круг (перечень) которых определен в приказе о проведении проверки, а не законом. Приказом управления была назначена проверка КФХ на предмет соблюдения требований земельного законодательства. Перечень запрашиваемых документов был предметно связан с наличием у КФХ земель сельхоз назначения. Между тем, в материалах дела отсутствовали данные о наличии у КФХ земель сельхоз назначения, сведения о площади, месте их нахождения, данных кадастрового учета.
Кроме того, данный протокол был составлен неправильно, так неверно было указано время совершения правонарушения. Запрос на представление документов был получен КФХ 09.11.2011 года, срок представления документов для проведения проверки, установленный законом истек 23.11.2011 года (10 рабочих дней). В протоколе было указано, что правонарушение совершено 16.11.2011 года, тогда как на эту дату событие еще не наступило, поскольку не истек срок исполнения обязанности, установленный законом. Наличие всех этих нарушений являлось основанием для возвращения протокола, что и было сделано мировым судьей. Аналогичные нарушения были допущены еще по трем материалам этим органом.
3. Из всех изученных дел данной категории имеются 3 дел в 2011 году, по которым производство было прекращено мировым судьей.
Основаниями прекращения производства по рассмотренным делам являются:
- по п.2 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ – за отсутствием состава административного правонарушения. Прекращение дел по данному основанию осуществлялось мировым судьей при отсутствии в деянии лица объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ.
Объективная сторона данного правонарушения состоит в том, что виновный:
1) не представляет совсем (т.е. полностью игнорирует исполнение своей обязанности) либо несвоевременно представляет в госорган (должностному лицу) соответствующие сведения. При этом нужно иметь в виду, что речь идет не о любых сведения (информации), а о тех:
- круг (перечень, состав) которых установлен законом (бланкетная норма);
- необходимых для осуществления госорганом (должностным лицом) возложенных на него законом функций (при осуществлении им своей деятельности). Если сведения (информация) выходят за рамки указанного круга, то непредставление их не образует состава данного правонарушения;
2) представляет в госорган (должностному лицу) упомянутые выше сведения:
- в неполном объеме (например, лишь часть требуемой информации);
- в искаженном виде (т.е. по существу, речь идет о представлении недостоверной информации), за исключением случаев, предусмотренных ч.4 ст. 14.28, ст.ст. 19.7.1, 19.7.2, 19.7.3, 19.7.4, 19.7.5, 19.7.5-1, 19.8 КоАП РФ.
Так, мировым судьей было прекращено производство по делу в отношении юридического лица – ООО «*** «***» за отсутствием состава административного правонарушения. Из материалов дела следует, что в адрес юридического лица отделение государственного пожарного надзора по *** району направило копию распоряжения о проведении плановой выездной проверки по соблюдению требований законодательства о пожарной безопасности. Кроме того, юридическому лицу также был направлен запрос на представление документов со ссылкой на ст. 37 ФЗ от 21.12.1994 года №69-ФЗ «О пожарной безопасности». В запросе установлен срок представления до 19.07.2011 года и перечень документов.
В срок, установленный в запросе, документы в надзорный орган представлены не были и в отношении юридического лица был составлен протокол по ст. 19.7 КоАП РФ.
Судом было установлено, что непредставление документов в госорган в таком порядке, то есть по требованию госоргана, не является объективной стороной состава вмененного административного правонарушения, так как ст. 37 Закона «О пожарной безопасности» обязывает руководителей организаций представлять по требованию должностных лиц госпожнадзора сведения и документы о состоянии пожарной безопасности. Данным законом определяется не обязанность представлять сведения (информацию) в госорган, а обязанность выполнять требование госоргана о представлении документов касающихся осуществления надзорной деятельности по предмету надзора.
Не выполнение законного требования должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль) является объективной стороной состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 19.4 КоАП РФ, однако юридическое лицо не может быть субъектом данного административного правонарушения. В связи с этим, мировым судьей было прекращено производство правильно.
Прекращение производства по делу за отсутствием состава административного правонарушения вызвано тем, что должностные лица при составлении протокола не проводят грани между объективной стороной состава административного правонарушения по ч.1 ст. 19.4 и ст. 19.7 КоАП РФ. За невыполнение их требований о представлении документов они стремятся привлечь к ответственности юридическое лицо, так как для него санкция выше по ст. 19.7 КоАП РФ, тогда как по ч.1 ст. 19.4 КоАП РФ юридическое лицо привлечь невозможно, поскольку не является субъектом.
Случаев прекращения производства по делам данной категории по другим основаниям, предусмотренным ст. 24.5 КоАП РФ по изученным делам не имеется.
4. Изучение дел показало, что мировым судьей по делам данной категории правильно устанавливается объективная сторона состава и каких либо сложностей в этом вопросе нет.
Мировой судья всегда проверяет наличие у лица, привлекаемого к ответственности, установленной законом обязанности представить сведения (информацию) в госорган, то есть всесторонне проверяется наличие объективной стороны состава данного административного правонарушения, которая подтверждается не всегда.
5. К административной ответственности по указанным делам привлекались должностные лица, юридические лица и граждане. В качестве должностных лиц по ст. 19.7 КоАП РФ мировым судьей привлекались руководители юридических лиц, обязанных по закону представлять сведения (информацию), а также иные должностные лица, на которых такая обязанность возложена законом или должностной инструкцией. К ним мировым судьей относились: директора и иные руководители предприятий, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, индивидуальные предприниматели, в том числе главы КФХ и другие лица, согласно примечания к ст. 2.4 КоАП РФ.
Статус выше указанных лиц, как должностных, устанавливается мировым с помощью учредительных документов юридических лиц, в которых предусмотрены органы управления юридическим лицом, а также документов о назначении (избрании) на должность (приказов, контрактов и т.п.), должностных инструкций. Правоспособность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, проверялась на основании сведений о их государственной регистрации. Данные документы имеются во всех делах.
В качестве административного наказания по данным делам мировым судьей назначался штраф, а в отношении двух юридических лиц было назначено административное наказание в виде предупреждения.
6. При рассмотрении дел данной категории, каких либо сложностей, связанных с исчислением срока давности привлечения к административной ответственности у мирового судьи не возникает.
При привлечении к административной ответственности физических, должностных и юридических лиц мировым судьей применяется общий срок давности, установленный ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ в соответствующей редакции до 04.05.2010 года и после этой даты (два месяца и три месяца) с момента совершения правонарушения. Момент совершения правонарушения здесь определяется днем, следующим за днем, когда истек срок установленный законом для представления сведений (информации) - в случае непредставления сведений (информации), то есть бездействия. Если же информация (сведения) были представлены не своевременно и в искаженном виде или своевременно но в искаженном виде, то днем совершения правонарушения будет считаться день, в который такая информации фактически поступила в госорган.
Необходимо отметь, что срок давности по ст. 19.7 КоАП РФ не зависит от того каким законодательством предусмотрена обязанность лица представить сведения (информацию), то есть в какой сфере государственного управления существует такая обязанность. Объективная сторона данного административного правонарушения состоит именно в том, что лицо не выполняет установленной законом обязанности по представлению сведений (информации) в госорган, при этом нет никакой разницы, каким законодательством установлена данная обязанность. Данный вывод следует из того, что объектом правонарушения здесь является не конкретное законодательство в какой либо отрасли, а установленный порядок управления, и в частности осуществление госорганом возложенных на него функций в сфере государственного управления.
В производстве мирового судьи нет дел, по которым имели бы место нарушения сроков давности привлечения к административной ответственности.
7. Сложностей с определение момента совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ у мирового судьи также нет. Момент совершения правонарушения по делам данной категории определяется мировым судьей с учетом того же п. 13 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях», невыполнение предусмотренной правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
Таким образом, данное административное правонарушение считается оконченным на следующий день, следующий за днем истечения срока, установленного законом срока для представления сведений (информации) в госорган, если правонарушение совершено в форме бездействия. В случае, когда данное правонарушение совершается лицом в форме неправомерного действия (несвоевременное представление и (или) представление недостоверных сведений), то момент совершения правонарушения определяется днем фактического их поступления в госорган.
8. Подсудность дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ определяется мировым судьей в соответствии с ст.ст. 23.1, 29.5 КоАП РФ и подпунктом «з» пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 года №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» о том, что если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность. Исходя из этого, территориальная подсудность дел данной категории определяется местом нахождения органа, в который надлежит представить данные сведения (информацию). Данная позиция отражена в вопросе № 12 в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 1 квартал 2010 года. Начиная с 2011 года практика определения территориальной подсудности по данным делам изменилась, местом совершения стало считаться место нахождения лица, которые в силу закона обязано представить сведения (информацию) в госорган, а не место нахождения госоргана (данное разъяснение отражено Верховным Судом РФ в обзоре законодательства и практике его применения, в вопросах и ответах за 3 квартал 2010 года). Позиция верховного суда поменялась в связи с тем, что место нахождения органа привязывается к территориальной подсудности таких дел одному судебному участку, а это означает, что отдельные судебные участки по месту дислокации данных госорганов не справились с валом таких протоколов.
Таким образом, в настоящий момент местом совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ независимо от каких либо условий является место нахождения (жительства) лица совершившего данное правонарушение.
Если же сведения были не представлены лицом при проведении госорганом выездной проверки, то необходимо выяснить, какого характера эти сведения и какой порядок их представления установлен законом. Если обязанность представления этих сведений (информации) вытекает у лица из права госоргана требовать её представления, то есть подлежит представлению по требованию этого органа, то объективной стороны данного состава административного правонарушения не будет, действия лица в таком случае подлежат квалификации по ч.1 ст. 19.4 КоАП РФ, так как проверка лица напрямую вытекает из полномочий госоргана по надзору (контролю).
Изучение дел показало, что мировым судье дела данной категории по подсудности не передавались, так как при направлении протоколов должностными лицами правила о подсудности не нарушались.
9. По делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ представлений мировым судье за рассматриваемый период не выносилось.
Изучение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ в целом показало, что мировой судья данные дела рассматривает с учетом требований КоАП РФ и имеющихся разъяснений Верховного Суда РФ, касающихся вопросов, связанных с их рассмотрением.
Помощник мирового судьи
с/у Ташлинского района
Оренбургской области
А.Н. Чурилов
461170 с.Ташла, ул.Дружбы, 29а